5 اولویت سرمایه‌گذاری در پایتخت

به گزارش نما به نقل از دنیای اقتصاد، كميسيون برنامه و بودجه شوراي شهر تهران، با بررسي فيزيكي بيش از 1300 پروژه سرمايه‌گذاري فعال و نيمه‌فعال در مناطق 22 گانه -كه با دستور شهرداري و براي رفع نيازهاي شهري پايتخت به اجرا درآمده‌اند- اشكلات ريز و درشت بازار «سرمايه‌‌گذاري‌هاي شهري تهران» را در قالب يك گزارش كارشناسي، شناسايي كرد.

نتايج تحقيقات درباره ابعاد کمی، بودجه‌ای و عملكرد پروژه‌هاي شهري تهران نشان مي‌دهد: 10عيب اساسی به اضافه 17 اشكال اصلي، در مسير طراحي، تعريف و اجراي پروژه‌‌هاي سرمايه‌گذاري مرتبط با پايتخت وجود دارد كه در كنار يكسري چالش‌هاي عمومي، از يكسو بازدهي اقدامات توسعه‌اي و هزينه‌‌‌اي مديريت شهري تهران را تقليل داده و از سوي ديگر به كاهش انگيزه سرمايه‌گذاران براي تمركز در پروژه‌هاي ضروري منجر شده است. به گزارش «دنياي‌اقتصاد» در حال حاضر 1530پروژه عمراني-سرمايه‌گذاري در بخش‌هاي مختلف شهري همچون حمل‌ونقل و ترافيك، ايجاد معابر، خدمات شهري، مراكز انتفاعي و... در تهران وجود دارد كه 87 درصد آنها به لحاظ سه شاخص «درصد پيشرفت فيزيكي»، «درجه انطباق پروژه با برنامه بالادست و پنج ساله شهر تهران» و «ميزان رضايت دو طرفه پيمانكار يا سرمايه‌گذار و مديران شهرداري از هم» مورد آسيب‌شناسي شورا قرار گرفته است.

شهرداري تهران در بودجه امسال خود كه حجم آن 17 هزار و 219 ميليارد تومان تعيين شده، مبلغ 9 هزار ميليارد تومان، يعني معادل 52 درصد كل بودجه را براي اجرا و تكميل پروژه‌هاي سرمايه‌اي اختصاص داده و اهميت همين سهميه قابل توجه پروژه‌هاي سرمايه‌اي از منابع مالي كل شهر، هم‌اكنون باعث ورود شورا به چالش‌هاي اين بازار براي رفع گلوگاه‌هاي سرمايه‌گذاري شده است.

تحقيقات كميسيون برنامه و بودجه شوراي شهر در اين باره حاكي است: عمده عيوب اساسی در بازار سرمايه‌گذاري پروژه‌هاي شهري تهران به «نحوه تخصيص و پرداخت اعتبارات» برمي‌گردد به‌طوري‌كه عدم برآورد دقيق اعتبارات مورد نياز پروژه‌ها، تامين اعتبار پروژه‌هاي فاقد طرح توجيهي، تاخير در تاييد صورت وضعيت پيمانكاران و عدم پرداخت به موقع مطالبات به‌عنوان 4 عيب اساسي مطرح است.

در اين تحقيق، «فروش پروژه» به عنوان شيوه‌اي كه شهرداري در برخي پروژه‌ها براي تسويه‌حساب با پيمانكاران استفاده مي‌كند، مورد نقد قرار گرفته و عيب ديگر بازار سرمايه‌‌گذاري‌‌‌هاي شهري معرفي شده است كه در بلندمدت، پايتخت را از ارزش‌افزوده ناشي از كاركرد پروژه، محروم مي‌سازد. 5 عيب ديگر نظام فعلي سرمايه‌گذاري در پايتخت نيز شامل «فقدان برنامه زمان‌بندي پروژه، پرداخت سليقه‌اي منابع مالي به پيمانكاران، پرداخت جلوتر از عملكرد به برخي پروژه‌ها، تاخير در پرداخت به برخي پروژه‌هاي پيشرو و در نهايت عدم تناسب در پرداخت نقدي و غيرنقدي بين پروژه‌هاي خيلي بزرگ و خيلي كوچك» مي‌شود.

كميسيون برنامه و بودجه شوراي شهر تهران براي رفع گلوگاه‌هاي درشت و مشكلات اصلي و عمومي در مسير سرمايه‌گذاري‌هاي شهري، 20راهكار و سياست عملياتي به مديران شهرداري توصيه كرده است كه اعمال و استفاده از آنها مي‌تواند مسير لغزنده و پرمانع پيش‌روي پيمانكاران و سرمايه‌گذاران را روان و جذاب كند.

مهم‌ترين توصيه اين كميسيون به مرحله مقدماتي اجراي پروژه مربوط مي‌شود كه براساس آن، از شهرداري خواسته شده، قبل از شروع هر پروژه، ابتدا طرح توجيهي آن، برآورد كل اعتبار پروژه و همچنين زمانبندي دقيق و برآورد ميزان منابع مالي مورد نياز اجرای پروژه را بررسي كند و در صورت تصويب و تاييد آن، اجازه اجرا را صادر كند. پرهيز از جيب به جيب كردن اعتبار پروژه‌ها – مصرف منابع مالي تعيين شده براي يك پروژه در پروژه ديگر- و همچنين منع شهرداري‌هاي مناطق از ورود به پروژه‌هاي بزرگ مقياس و پيچيده، دو توصيه ديگر شوراي شهر است.

كميسيون برنامه و بودجه شورا يك پيشنهاد كليدي نيز خطاب به شهرداري و البته سرمايه‌گذاران پروژه‌هاي آتي، ارائه كرده و در قالب آن، 5 حوزه اولويت‌دار براي سرمايه‌گذاري‌هاي شهري معرفي كرده است تا بين تمركز سرمايه‌گذاري در پروژه‌هاي تجاري و انتفاعي و پروژه‌هاي خدماتي و تفريحي كه سود كمتري در آنها وجود دارد، تعادل نسبي برقرار شود.

کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران در بازدیدی از 1334 پروژه مستمر و غیرمستمر شهری و روند پیشرفت و تکمیل این پروژه‌ها ابعاد کمی، بودجه‌ای و عملکرد آنها را در سال 93 مورد بررسی قرار داد.

گزارش این کمیسیون از روند پیشرفت پروژه‌های سرمایه‌ای مستمر (پروژه‌هایی که هر سال در شهر تهران اجرایی می‌شود همچون مرمت معابر و خیابان‌ها یا نگهداری فضای سبز و...) و غیرمستمر (به معنی پروژه‌هایی که شروع و پایان مشخصی دارند مثل احداث یک اتوبان) حاکی از پیشرفت فیزیکی 6/ 81 درصدی تمامی پروژه‌ها در زمان بازدید و عقب ماندگی حدود 19 درصدی آن در سال 93 بوده و این در حالی است که مطابق با برنامه و زمان‌بندی انجام شده میانگین درصد پیشرفت فیزیکی مورد انتظار در تاریخ بازدید برای این پروژه‌ها 100 درصد بوده است.

طبق گزارش ارائه شده 8/ 45 درصد از پروژه‌ها در کل زمان اجرا عقب‌تر از زمان انتظار پیشرفت داشته‌اند. در بررسی علل تاخیر این پروژه‌ها عوامل مختلفی از جمله طراحی، زمین، پیمانکار، تامین مالی، اجرا و... شناسایی شده‌اند که بالاترین علت تاخیر با 4/ 30 درصد به مسائل مالی و کمترین علت به مشکلات پیمانکاران (8 درصد) مربوط می‌شود. این گزارش نشان می‌دهد علت اکثر پروژه‌های شروع نشده در مناطق مختلف شهری عدم تامین زمین به‌ویژه در پروژه‌هایی همچون ساخت مساجد بوده است، از این‌رو اولویت برای آغاز پروژه‌های جدید با پروژه‌هایی است که در چارچوب اهداف برنامه پنج ساله دوم شهرداری و در زمینه‌های زباله، سوانح طبیعی، ترافیک، سلامت و آسیب‌های اجتماعی خواهد بود. علیرضا دبیر، رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران هدف اصلی ارائه این گزارش را تعیین مشکلات اجرایی از ابتدا تا پایان اجرای پروژه‌های شهری و طرح راهکارهای پیشنهادی برای رفع موانع موجود بیان کرده است.

عقب‌تر از انتظار

به گزارش «دنیای اقتصاد» شورای شهر تهران در دوره چهارم دومین گزارش نظارت برعملکرد پروژه‌های سرمایه‌ای مستمر و غیرمستمر شهری را ارائه کرده است. این گزارش در سه بخش اصلی شامل ارائه اطلاعات پروژه‌های شهری، بیان مشکلات عمومی اجرایی موجود و راهکارهای رفع موانع تهیه و تدوین شده است.

براساس گزارش نظارتی شورای شهر تهران از روند اجرایی پروژه‌های سرمایه‌ای و کمک سرمایه‌ای مستمر و غیرمستمر، مجموع پروژه‌های شهری پایتخت در مناطق و معاونت‌ها 1530 پروژه است که از این تعداد 1334 پروژه به بخش پروژه‌های سرمایه‌ای مستمر و غیرمستمر مربوط می‌شود.

مشکلات اجرایی پروژه‌ها

بررسی اولیه از روند اجرا و میزان پیشرفت فیزیکی پروژه‌های شهری، 35 مشکل اصلی را عامل تاخیر یا آغاز نشدن پروژه‌های شهری عنوان می‌کند. عدم مطالعه و برآورد صحیح و دقیق از اعتبار موردنیاز اجرای پروژه‌ها اولین مشکل اجرایی پروژه‌ها در 8 منطقه شهری شناخته شده است. چراکه تامین نشدن اعتبار موردنیاز اجرای پروژه‌ها منجر به طولانی شدن زمان اجرای کار، افزایش هزینه‌ها و نیمه تمام ماندن آنها شده است. تامین نشدن اعتبار لازم در پروژه‌هایی که عمدتا توسط شهرداری غیرضروری تشخیص داده شده‌اند نیز موجب شده تا عملا استارت آغاز پروژه زده نشود. این عامل شروع پروژه‌های تفریحی و آموزشی پنج منطقه شهری را متوقف کرده است.

از سوی دیگر مطابق بررسی‌های انجام شده در این گزارش پرداخت نشدن به موقع مطالبات پیمانکاران به تاخیر در اجرای پروژه‌ها و افزایش هزینه منجر شده است. این در حالی است که اعضای کلیدی شورای شهر و مقامات شهرداری هنوز آمار دقیقی از حجم مطالبات پیمانکاران از شهرداری تهران ارائه نداده‌اند.

یکی دیگر از عواملی که اجرای پروژه‌های شهری را با مشکل رو به رو کرده است عبور از یکی از خطوط قرمز تعیین شده در اسناد فرادستی شهر تهران است.

مطابق با ضوابط طرح تفصیلی جدید تهران تامین پارکینگ در پروژه‌های ساخت وساز مسکونی و غیرمسکونی در سطح شهر تهران یکی از شروط اولیه برای صدور جواز ساخت است. اما گزارش نظارتی پارلمان محلی پایتخت بیان می‌کند عدم اجرای پارکینگ یا عدم تامین پارکینگ کافی در برخی پروژه‌ها مشکلات ترافیکی متعددی را برای بعد از افتتاح برای محله یا منطقه ایجاد کرده است. ایجاد مشکلات ترافیکی گسترده برای یک مجتمع تجاری در منطقه پنج شهری طی سال گذشته بر این عامل صحه می‌گذارد. همچنین با وجود آنکه احداث بنا در داخل بوستان مطابق با ضوابط طرح تفصیلی و مصوبه شورای شهر تهران ممنوع است اما در بوستان‌های برخی مناطق همچون منطقه 19 ساخت وساز بنا انجام شده است.

تخصیص پشت سرهم اعتبارات به پروژه‌های بزرگ مقیاس نیز سبب شده تا تامین اعتبارات پروژه‌های کوچک مقیاس کاهش پیدا کند از سوی دیگر پرداخت اعتبارات غیرنقدی همچون واگذاری املاک به‌دلیل طولانی شدن روند واگذاری و انطباق نداشتن صورت وضعیت‌ها با قیمت ملک نیز با استقبال از سوی پیمانکاران مواجه نمی‌شود. ضمن آنکه ارائه اعتبارات غیرنقدی به پروژه‌های سرمایه‌ای مستمر (پروژه‌هایی مثل آسفالت خیابان‌ها که هر ساله اجرایی می‌شوند) در زمان اجرا مشکلاتی را برای واحدهای اجرایی ایجاد کرده است. نکته مهم دیگری که در اجرای برخی پروژهای شهری مورد توجه قرار نگرفته اجرا نشدن همزمان پروژه‌های مکمل شهری است که در بهره‌برداری پروژه‌ها مشکل ایجاد کرده است. احداث نشدن پروژه‌های دسترسی با نمایشگاه بین‌المللی شهر آفتاب یکی از این موارد است.

تغییر مدیریت در روند اجرای پروژه‌های شهری نیز مشکلاتی را ایجاد کرده است. براساس گزارش تهیه شده در کمیسیون برنامه و بودجه، تغییر مدیریت و اعمال تغییرات در نقشه‌ها و مشخصات فنی پروژه‌ها توسط مدیریت جدی علاوه‌بر اتلاف منابع و طولانی شدن زمان اجرا موجب افزایش قیمت تمام شده پروژه‌های عمرانی شده است.

علاوه‌بر این ناهماهنگی میان بخش‌های مختلف مدیریت شهری منجر به بروز اختلال در اجرای طرح‌های شهری شده است به عنوان مثال ناهماهنگی بین معاونت‌های فنی و عمرانی و سازمان پارک‌ها در خصوص استفاده از فضای روی پل‌ها جهت نصب گلدان و زیر پل‌ها با اجرای فضای سبز و آبنما که نفوذ آب ناشی از آبیاری به سازه اصلی پایه‌های پل باعث تخریب نما و وارد کردن صدمات جدی به عرصه و پایه پل می‌شود یا آنکه در برخی از پروژه‌های سرمایه‌ای مستمر و غیر مستمر قسمتی از اعتبار یک پروژه برای عملیات غیرمرتبط با پروژه تعهد و هزینه شده است. به این معنی که تخصیص اعتبارات در برخی پروژه‌ها به شکل سلیقه‌ای و بدون یک الگوی مشخص و ضرورت اعتباری انجام شده است.

انعقاد قرارداد با پیمانکارانی که در یک پروژه نتوانسته‌اند به شکل صحیح کار را انجام دهند برای پروژه‌های دیگر از سوی مدیریت شهری سبب شده است تا نزدیک به 9 درصد از پروژه‌های شهری به‌دلیل نداشتن تخصص کافی پیمانکاران با مشکلات اجرایی برخورد کنند.

پیشنهاد‌ها و راهکارها

رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران در گزارش نظارتی از روند پروژه‌های سرمایه‌ای مستمر و غیرمستمر شهر تهران در سال 93، پس از بررسی موانع و مشکلات موجود در اجرای این پروژه‌ها به ارائه راهکار و پیشنهادهای عملیاتی برای پیشبرد آنها پرداخته است.

علیرضا دبیر اولین راهکار رفع مشکلات تاخیر یا توقف اجرای پروژه‌ها را انجام مطالعات توجیهی و برآورد کلی از حجم عملیات، زمان‌بندی اجرا و برآورد میزان اعتبار مورد نیاز برای هریک از پروژه‌ها دانست و به «دنیای اقتصاد» گفت: علاوه‌بر این می‌توان در مورد املاک معارض پروژه‌های در دست اجرا به نحوی اقدام شود که متناسب با انجام عملیات اصلی نسبت به رفع معارض اقدام لازم انجام شود. همچنین ضروری است تا هرگونه تغییر در کاربری، بهره‌برداری و عنوان پروژه‌های مصوب بدون مصوبه شورای شهر تهران انجام نشود. از سوی دیگر هرگونه افزایش اعتبار پروژه‌ها یا ایجاد تغییر در زمانبندی اجرای آنها نیز باید به تصویب شورای شهر برسد.

به گفته رئیس کمیسیون برنامه و بودجه ضروری است که مناطق از ورود به اجرای پروژه‌های بزرگ، پیچیده و نیازمند توان تخصصی بالا منع شوند.

مطابق با گزارش نظارتی پروژه‌های سرمایه‌ای، یکی از پیشنهادهای مهم برای از بین رفتن مشکلات کنونی پروژه‌ها اجباری شدن اخذ پروانه ساختمانی برای پروژه‌های عمرانی از واحدهای شهرسازی برای ساختمان‌های شهرداری است و شهرداری مکلف است دستورالعمل ضوابط اجرایی و نحوه واگذاری پروژه‌های عمرانی را برای ساختمان‌های زیرمجموعه خودش رعایت کند.

یکی از نکات مهم برای رفع مشکلات تامین اعتبار پروژه‌ها، تخصیص اعتبار نقدی و غیرنقدی متناسب با پیشرفت فیزیکی، وضعیت اجرا و کارگاه و زمان اجرای کار است به این معنا که شهرداری نباید بیشتر از پیشرفت فیزیکی کار به پروژه‌ها اعتبار تخصیص دهد. راهکار دیگری که در قالب این گزارش از سوی کارشناسان کمیسیون برنامه و بودجه شورا ارائه شده است ممنوعیت تعهد اعتبار از محل اعتبار پروژه‌ها برای قراردادهای غیر مرتبط است. تشکیل خزانه غیرنقد برای ایجاد وحدت رویه در تهاتر نیز یکی دیگر از راهکارهای پیشنهادی برای مشکلات موجود در تامین اعتبارات غیرنقدی عنوان شده است. دبیر با بیان اینکه یکی از پیشنهادها تعیین تکلیف پروژه‌های مشارکتی رها شده است، تصریح کرد: علاوه‌بر این باید در زمینه‌های مالی برای اجرای صحیح و به موقع پروژه‌ها اعتماد پیمانکاران جلب شود.