علت عملكرد ضعیف دولت ها در بخش روستایی كشور

به گزارش نما به نقل از رجانیوز، درحالی که طبق برنامه چهارم توسعه، شاخص‏ های توسعه روستایی و عشایری کشور باید تدوین می‏ شد و 25 درصد نیز ارتقا می‏ یافت؛ شاهد نزول شاخص های توسعه روستایی در کشور هستیم. شاخص هایی که با روی کار آمدن دولت های تکنوکرات در کشور، هر ساله شیب افولی بیشتری را طی کرده است. حال اینکه چرا در تمامی این سال ها قوانین تصویب شده، اجرایی نشد سوال بزرگی است که در این گزارش در جستجوی پاسخگویی به آن هستیم.

در این گزارش قصد داریم تلاش هایی که با هدف پرکردن خلا نهادی توسعه روستایی کشور، پس از ادغام وزارت کشاورزی و وزارت جهاد سازندگی در عرصه قانونگذاری انجام شده است را مورد بررسی و تحلیل قرار دهیم.

1. قانون برنامه چهارم توسعه

1-1. ماده (19)

به‌منظور ارتقای شاخص‌های توسعه روستایی و عشایری، دولت مكلف است ترتیبی اتخاذ نماید که:

الف) سیاست گذاری، برنامه‌ریزی، راهبری و نظارت در امور توسعه روستایی زیر نظر رئیس‌جمهور انجام گیرد.

ب) شاخص‌‌های مذكور نسبت به پایان برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران حداقل بیست‌ و پنج درصد (25%) افزایش یافته و ساماندهی اسكان عشایر با حفظ ارتقای توانمندی‌های اقتصادی در حد پنجاه درصد (50%) جمعیت عشایر كشور صورت پذیرد.

ج) اعتبارات روستایی و عشایری در طول برنامه به میزان ارقام بودجه مصوبه سالیانه صد درصد (100%) تخصیص و پرداخت گردد. هیچ اقدام مشخص و فراگیری به ‏ویژه در خصوص بند (الف) و (ب) این ماده صورت نگرفت.

2-1. بند «ح» ماده (75)

بهره‌گیری از قابلیت‏های محیطی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مناطق‌ روستایی کشور، از طریق توسعه منابع انسانی، تنوع‌بخشی به فعالیت‏های اقتصادی، ‌ساماندهی نظام ارائه خدمات سطح‌بندی شده و اصلاح نظام برنامه‌ریزی توسعه ‌روستایی، با تأکید بر افزایش هماهنگی و محلی نمودن فرآیند آن.

همان‏طور كه مشخص است یکی از اهداف اساسی این ماده به‌طور ‏مشخص، اصلاح نظام برنامه‌ریزی توسعه روستایی، با تأكید بر افزایش هماهنگی و محلی نمودن فرآیند آن بوده است. بررسی گزارش‏های نظارت بر برنامه نشان می‏‎دهد كه عملاً هیچ اقدام مشخصی در این زمینه انجام نشد.

2. قانون «الزام دولت به توسعه متوازن روستایی»

این قانون در ابتدا در قالب طرح یک فوریتی تحت عنوان «تأسیس سازمان توسعه و عمران روستایی» به مجلس ارائه شد. ولی در نهایت در کمیسیون مربوطه به قانون «الزام دولت به توسعه متوازن روستایی» تغییر نام یافت. این قانون مشتمل‌بر یک ماده ‏واحده به‌شرح زیر در آذرماه 1384 به تصویب رسید: «در اجرای ماده (19) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 11/6/1383، دولت مكلف است تمهید قانونی لازم جهت تعیین متولی سیاست گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت بر توسعه متوازن روستایی را ظرف مدت سه ماه مشخص نماید به صورتی‏كه:

1. سهم سرانه روستانشینان از بودجه‌های توسعه‌ای كشور مشخص گردد.

2. در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان ‏ها و مناطق زیرمجموعه، نهاد برنامه‌ریزی منطقه‌ای و نظارتی لازم را در این زمینه به وجود آورد».

همان‏طور كه روشن است، دولت باید ظرف سه ماه، لایحه تعیین متولی سیاست گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت بر توسعه متوازن روستایی را به مجلس ارائه می‏ كرد. درحالی كه عملاً این اقدام تاكنون بعد از گذشت بیش از یك دهه شكل اجرایی به خود نگرفته است.

3. قانون برنامه پنجم توسعه

براساس بند «الف» ماده (194) این قانون، دولت مکلف شده، به‌منظور ‏بهبود وضعیت روستاها در زمینه سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، راهبری، نظارت و هماهنگی بین دستگاه های اجرایی، ارتقای سطح درآمد و کیفیت زندگی روستاییان و کشاورزان و کاهش نابرابری‌های موجود بین جامعه روستایی، عشایری و جامعه شهری، اقداماتی را به‌عمل آورد. در انتهای ماده، قانونگذار مقرر داشته است كه آیین‌نامه اجرایی ماده (194) شامل تعیین مدیر ارشد روستا، چگونگی و فرآیند اعمال حمایت‏ های ذکرشده، نحوه مشارکت و تعاریف و چگونگی مدیریت مجموعه روستایی در سال اول برنامه با پیشنهاد معاونت برنامه ‏ریزی و نظارت راهبردی به تصویب هیئت وزیران برسد. آیین‌نامه اجرایی ماده (194) در تاریخ 18/1/1392 به تصویب هیئت وزیران رسید. برخی معتقدند كه در این آیین ‏نامه اجرایی، متولی توسعه روستایی كشور تعیین شده است. در این خصوص چند نكته مطرح است:

1. اول اینكه همان‏طور كه ذكر شد، قانون گذار حدود اختیارات آیین ‏نامه اجرایی را مشخص نموده است و تعیین متولی توسعه روستایی كشور كه نیازمند قانون مصوب مجلس شورای اسلامی است، در زمره این اختیارات دیده نشده است. در حقیقت، تعیین متولی توسعه روستایی در صلاحیت قانون گذار است نه آیین‌نامه و یا بخشنامه.

2. از سوی دیگر، بررسی آیین ‏نامه اجرایی نیز نشان می ‏دهد در هیچ موردی متولی توسعه روستایی کشور تعیین تکلیف نشده و حتی مركز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت نیز به‌صورت صریح به‌عنوان متولی توسعه روستایی تعیین نگردیده و ساختار آن به‌عنوان مسئول امر روستاها تشریح نشده است. به ‏ویژه اینكه معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم، با وجود زحمات و تلاش‏ های فراوان، معاونت محدود ستادی با نیروی انسانی بسیار اندك بوده و كادر متخصص کافی در حوزه توسعه روستایی ندارد. این معاونت فاقد بدنه و پیوستگی سازمانی تا سطح محلی است و لذا نمی‏تواند به سیاست گذاری، توانمندسازی، برنامه‌ریزی، تدوین راهبردها و مدیریت جمعیت روستایی 21 میلیونی کشور بپردازد. بنابراین اگر چنانچه هدف، تعیین این معاونت به‌عنوان متولی توسعه روستایی بوده است، منطقاً باید ساختار و مأموریت‏ ها و رسالت‏های آن و نحوه ارتباط‏ گیری با دستگاه‏های مختلف تعیین می‏شد.

3. علاوه‌ بر این، ماده (2) آیین‏ نامه، به‌منظور پیگیری و نظارت بر انجام فعالیت‏ های توسعه و عمران در محدوده روستا، دهیار را به‌عنوان مدیر ارشد روستا تعیین نموده است. براساس ‏ماده (3) آیین ‏نامه اجرایی نیز بخشدار به‌عنوان مدیر مجموعه‏های روستایی بخش ذیربط تعیین شده و مسئولیت هدایت، هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه ‏ها را در محدوده مجموعه روستایی براساس ‏اسناد مصوب مراجع قانونی ذیربط و ارائه گزارش سالیانه عملکرد ماده (194) قانون را برعهده گرفته است. بنابراین دهیار و بخشدار مسئول هدایت، هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‏ها در حوزه توسعه روستایی در سطح روستا و بخش قلمداد شده‏اند (نه مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت). در این زمینه باید اظهار داشت، تعیین بخشدار به‌عنوان مسئول هدایت و هماهنگی دستگاه‌های مرتبط با روستا اصولاً راهكار صحیحی نبوده است. چرا كه یك بخشدار به قدری درگیر وظایف سیاسی است كه فرصت پرداختن علمی به مسائل روستاهای تحت پوشش خود را ندارد. و ازسوی دیگر فاقد نیروی انسانی كافی هم هستند. به همین دلیل هم بخشداران طی سال‌های متمادی، حتی نتوانسته‌اند دهیاری‌های تحت پوشش خود را در مسیر توسعه روستایی به‌خصوص توسعه اقتصادی توانمند نمایند و روند رو به رشد در روستاها را مدیریت نمایند. تنها در مواد (19) و (23) آیین ‏نامه اجرایی، مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت (معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم معاون اول رئیس‌جمهور) به‌منظور ‏ارتقای شاخص‏های توسعه روستایی و عشایری، مسئول تهیه بسته توسعه روستایی برای سال‏های باقیمانده برنامه تعیین شده و موظف گردیده است «ضمن نظارت مستمر بر اجرای این آیین ‏نامه، گزارش مربوط را سالیانه به معاونت برنامه ‏ریزی و نظارت راهبردی وقت رئیس‌جمهور و هیئت وزیران ارائه نماید».

4. هم ‏اكنون پس از گذشت 3 سال از تصویب آیین‏نامه مذكور، معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم معاون اول رئیس‌جمهور (مركز توسعه روستایی و مناطق محروم سابق)، گزارش مشخصی را درخصوص عملكرد دهیاری‏ ها و بخشداری‏ ها در زمینه هدایت، هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‏ ها در حوزه توسعه روستایی در سطح روستا و بخش منتشر نكرده است و وضعیت بهبود شاخص‏ های توسعه روستایی و عشایری نیز مشخص نیست.

5. چنانچه با مسامحه و به‌صورت غیرواقعی و نادرست، پذیرفته شود كه آیین ‏نامه اجرایی ماده (194) قانون برنامه پنجم توسعه، مركز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت را مسئول توسعه روستایی كشور دانسته است، باید در این خصوص نیز اظهار داشت كه این امر خلاف قانون دائمی كشور (مواد (1) و (2) قانون تشكیل وزارت جهاد كشاورزی) است و لذا به‌دلیل مغایرت مذكور از نظر حقوقی قابل اعتنا نیست. همچنین لازم به ذكر است كه معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم زیر نظر معاون اول رئیس‌جمهور بوده و در هیئت وزیران حضور ندارند.

با وجود تصویب قوانین مذکور، کماکان توسعه روستایی کشور دچار خلأ نهادی جدی است و پیشرفت چندانی در این حوزه اتفاق نیفتاده است. بسنده نمودن قوانین به کلیات امر، بدون پیش‏بینی الزامات و شرایط تحقق سازمان و متولی و ویژگی ‏ها و صلاحیت‏ های آن و عدم نگاه یكپارچه به توسعه روستایی و كشاورزی، می ‏تواند از دلایل عدم پیشرفت و موفقیت قوانین مذكور باشد. نتایج مطالعات مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی نیز نشان داد که سیاست گذاری توسعه روستایی، موضوع کاملاً علمی، پیچیده و دارای ابعاد مختلف است و با قوانین مختصر و مجمل و بدون اطلاع لازم از مبانی سیاست گذاری توسعه روستایی و بدون آگاهی کافی از وضعیت موجود کشور، سابقه‏ ساختارهای متولی روستاها در ایران و تجارب موفق جهانی، نمی‏توان ریل‏ گذاری شایست ه‏ای در این زمینه انجام داد.

البته بر خلاف انحرافی که پس از ادغام وزارتخانه‏ های جهاد سازندگی و کشاورزی در عمل اتفاق افتاده است، بازخوانی قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و مشروح مذاکرات تصویب این قانون نیز نشان می‏دهد، اصولاً متولی توسعه و عمران روستایی، وزارت جهاد کشاورزی بوده است. به‏گونه‏ای که ماده (1) این قانون اشعار می‏دارد «در راستای اصلاح و بهسازی تشکیلات دولت و به‌منظور فراهم آوردن موجبات توسعه پایدار کشاورزی و منابع طبیعی و افزایش کمّی‌ و‌‌ کیفی محصولات کشاورزی در جهت تأمین امنیت غذایی، رشد سرمایه‌گذاری، عمران و توسعه روستاها و مناطق عشایری و در جهت انسجام بخشیدن به برنامه‌ها و سیاست‌ها و رعایت پیوستگی وظایف و استفاده بهینه از امکانات و نیروی انسانی موجود، وزارتخانه‌های کشاورزی و جهاد سازندگی ادغام‌ و وزارت جهاد کشاورزی با کلیه اختیارات و وظایفی که وزارتخانه‌های مذکور به‌موجب قوانین و مقررات مختلف دارا بوده‌اند تشکیل می‌گردد». همچنین ماده (2) قانون مذکور کلیه مسئولیت‏ها و اختیارات مربوط به وزیر و وزارت کشاورزی و وزیر و وزارت جهاد سازندگی را به وزیر و وزارت جهاد کشاورزی محول کرده است.

در حقیقت روند سریعی که پس از ادغام وزارتخانه‏های کشاورزی و جهاد سازندگی در پراکندن امور روستایی در بین دستگاه‏های اجرایی شهری‏نگر، بدون تعبیه سازوکار نظارتی و مشارکت‏محور صورت گرفت، در پرتو غفلت دستگاه‏های نظارتی وقت، عملاً این موضوع را تداعی کرد که روستاها متولی ندارند و لذا سه قانون مذکور به نوعی سعی در رفع این مشکل داشته‏اند؛ قوانینی که تاکنون شکل اجرا به خود نگرفته‏اند.

گفتنی است که تشکیل متولی توسعه روستایی زیر نظر رئیس جمهور و به عنوان معاون ایشان نمی تواند موفق باشد. این سازمان به هر حال باید امور اجرایی را نیز در حوزه هایی مانند توانمندسازی اجتماعات محلی برای نقش آفرینی گسترده و موثر در عرصه جهاد اقتصادی از طریق سازماندهی دانش آموختگان صاحب صلاحیت و مردم، طراحی طرح‏های توسعه روستایی و منظومه روستایی به عنوان ابزار برنامه‏ریزی منطقه‏ای و مبنای برنامه‏ریزی طرح‏ها و غیره ایفا نماید. متولی مذکور باید نظام طراحی از پایین به بالا و مشارکتی طرح‏های توسعه روستایی با چاشنی نظرات کارشناسی را تعبیه کند و در سطح محلی اقدام به هماهنگی دستگاه ها نماید.

لذا به صلاح نیست كه بار اجرایی مستقیم شخص رئیس‌جمهور را كه مطابق اصل‏ یکصد و سیزدهم قانون اساسی، عالی‏ترین‏ مقام‏ رسمی‏ کشور پس‏ از مقام‏ رهبری‏ است، افزایش داده شود. زیرا طبق اصل‏ یکصد و سی‌ و چهارم قانون اساسی، «ریاست‏ هیئت‏ وزیران‏ با رئیس‏‌جمهور است‏ که‏ بر کار وزیران‏ نظارت‏ دارد و با اتخاذ تدابیر لازم‏ به‏ هماهنگ‏ ساختن‏ تصمیم ‏های‏ وزیران‏ و هیئت‏ دولت‏ می ‏‏پردازد و با همکاری‏ وزیران‏، برنامه‏ و خط‏ مشی‏ دولت را تعیین‏ و قوانین‏ را اجرا می‏‌کند». رئیس‌جمهور باید از فراغ بال كافی برای ایفای نقش اساسی خود در زمینه هماهنگ‏ سازی دستگاه ‏های اجرایی و تعیین خط‏ مشی ‏های كلی برخوردار باشد. شاید به خاطر همین موضوع نیز عملا اقدام اجرایی مشخصی برای اجرای قوانین مربوطه در خصوص تعیین متولی توسعه روستایی انجام نشده است.

مضاف بر این، لازمه پاسخگو بودن سازمان توسعه روستایی در برابر نمایندگان مجلس شورای اسلامی، تشكیل آن ذیل وزارتخانه مشخص است. تشكیل سازمان به‌عنوان معاونت رئیس ‏جمهور این امكان را سلب می‏ نماید. تشکیل متولی توسعه روستایی کشور ذیل وزارتخانه مشخص، مسائل توسعه روستایی را در نظام جمهوری اسلامی در حدی بالا می‏ برد که می‏توان وزیر را به خاطر کم‏کاری استیضاح نمود.

به هرحال تصویب قوانین فوق، نشان می‏ دهد در 16 سال اخیر، به ‏خصوص از برنامه چهارم به بعد، فقدان متولی توسعه روستایی در کشور به صورت جدی احساس شده است و نمایندگان محترم از پراکنده شدن بدون نظارت امور روستایی در بین دستگاه های اجرایی که روستاها برای آنها در برابر شهرها محلی از اعراب ندارند، رضایت نداشته‏اند. به نظر می‏ رسد این دغدغه جدی باید در نهایت بتواند به تشکیل سازمان پاسخگو و مسؤولیت ‏پذیر در برابر مجلس برخوردار باشد و در عین حال بتواند پیوند تنگاتنگ و گسست‏ ناپذیر بین کشاورزی و توسعه روستایی را تقویت نماید. سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) نیز کتابی را با موضوع ارتباط و همبستگی کشاورزی و توسعه روستایی و ضرورت برقراری این ارتباط هم‏ افزا منتشر نموده و شواهدی را از کشورهای عضو ذکر کرده است.

امروزه کشاورزی به مفهوم چیزی فراتر از آوردن غذا بر سر سفره‌هاست و باید منجر به پایداری در سه بُعد اقتصادی، اجتماعی و بوم‌شناختی شود. تولید محصول، تنها کارکرد بخش کشاورزی نبوده و بلکه ایجاد اشتغال، بهبود درآمد افراد به‌خصوص فقرا، ارائه خدمات محیط‌ زیستی و تأمین غذای سالم از دیگر کارکردهایی هستند که باید براساس ‏فلسفه کشاورزی چند کارکردی، توسط وزارت جهاد کشاورزی، ارائه شوند. لذا نمی‌توان دستگاه متولی کشاورزی را صرفاً مسئول تولید محصول دانست. خلاصه كردن وظایف وزارت جهاد کشاورزی در تولید محصولات خام کشاورزی، ضمن اینکه مغایر با قانون تشکیل آن و قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی است؛ مغایر با الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت و عدالت نیز می‏باشد. در راهبردهای تکنوکراتیک توسعه روستایی که سازگار با نظام‌های لیبرال سرمایه‌داری است؛ صرفاً تولید حداکثر محصول، هدف غایی تلقی می‌شود. درحالی ‌که الگوی اسلامی –ایرانی پیشرفت و عدالت و مدیریت جهادی ایجاب می‌کند، حداقل به همان اندازه تولید محصول و رشد ارزش‌افزوده، معیشت آحاد کشاورزان نیز برای مسئولان وزارت جهاد کشاورزی مهم باشد.

وزارت جهاد کشاورزی دارای تجربه مناسب جلب مشارکت مردم و مدیریت جهادی (باقیمانده از وزارت جهاد سازندگی سابق) است که می‌توان آن را احیا و بازسازی نمود و اقدامات انقلابی را در روستاها و کانون‌های عشایری هدایت کرد. هم‏ اکنون جوانان انقلابی و متخصص فراوانی در حوزه توسعه روستایی و کشاورزی پرورش یافته ‏اند و از انگیزه بالایی برای خدمت چه در بخش خصوصی و چه دولتی برخوردارند. از سوی دیگر، وزارت جهاد کشاورزی دارای بدنه رسمی تا سطح دهستان‏ های كشور و غیررسمی (تشكل‏ها) تا سطح روستاهاست. این امر سازمان توسعه روستایی را قادر می‏كند تا پس از تشکیل در وزارت جهاد کشاورزی، نظام برنامه ‏ریزی محلی را در سطح دهستان‏ها مستقر نموده و بر رضایتمندی مردم روستا از طرح‌ها و برنامه‌ها و نحوه اثربخشی آنها نظارت‌های مستمر و میدانی داشته باشد.

مقام معظم رهبری نیز در دیدار اعضاى هیئت دولت‌ مورخ 4/6/1394، متولی اصلی روستاها را وزارت جهاد كشاورزی اعلام فرمودند كه در ذیل جمله معظم له عیناً نقل ‌شده است: «یک مسئله‌ اساسی که این عمدتاً [مربوط به‌] وزارت کشاورزی است -منتها فقط کار وزارت کشاورزی نیست- تمرکز بر روستاست. یعنی واقعاً این را یکی از بخش‏های اساسیِ برنامه‌ریزی دولت باید قرار داد: ما متمرکز بشویم روی روستا». همچنین رهبر معظم انقلاب در بند «20» سیاست‌های كلی برنامه ششم به نوعی بر نگاه یكپارچه به توسعه روستایی و بخش كشاورزی عنایت داشته‌اند. این بند به‌شرح زیر است:

اتخاذ برنامه‌ها و اقدامات اجرایی جهت توسعه روستایی كشور برای تثبیت جمعیت و تشویق مهاجرت به مناطق روستایی و عشایری (كانون تولید و ارزش‌آفرینی) با برنامه‌ریزی و مدیریت بهینه در سطح ملی، منطقه‌ای و محلی، تعیین سهم واقعی در توزیع منابع و ارتقای شأن و منزلت اجتماعی، ایجاد فرصت‌های جدید اقتصادی و حمایت‌های ویژه از فعالیت‌های كارآفرینی و اشتغال‌زایی مزیت‌دار بومی و مقاوم‌سازی تأسیسات و زیرساخت‌ها و اماكن روستایی با تأكید بر بند «9» سیاست‌های كلی كشاورزی.

لازم به‌ذکر است که قبل از انقلاب نیز بدنه کارشناسی کشور، پس از آزمون و خطاهای مکرر در حوزه ساختارهای توسعه روستایی، ضرورت توأم دیدن توسعه روستایی و بخش کشاورزی را به رسمیت شناخت. به‌نحوی که «یكپارچه‌سازی كلیه فعالیت‌های مربوط به توسعه كشاورزی و عمران روستایی از طریق سازمان‌های توسعه كشاورزی و عمران روستایی استان‌ها و مناطق و یكپارچگی ارائه خدمات در قالب برنامه‌های جامع، براساس ‏شرایط طبیعی، اقتصادی و اجتماعی هر منطقه»، به‌عنوان یکی از اهداف عمران روستایی در برنامه پنج‌ساله ششم عمرانی كشور مورد اشاره قرار گرفت.