پشت‌پرده لایحه مشاركت عمومی خصوصی/ لایحه‌ای كه ذینفعان آن را می‌نویسند

به گزارش نما، براساس آمارها و اظهارات مسئولان بیش از 86 هزار طرح نیمه تمام عمرانی در کشور وجود دارد که برای اتمام آن 1000 هزار میلیارد تومان اعتبار برآورد شده بود.

برای تکمیل این طرح‌ها بودجه دولت به تنهایی کفاف نمی دهد و سال‌های سال زمان می‌برد که این طرح‌ها با بودجه دولتی به بهره‌برداری برسد. حال بماند که با این اوصاف صرفه اقتصادی، اولویت و کارایی چنین طرح‌هایی در طول زمان باقی می‌ماند یا نه.

قطعا ایجاد و توسعه زیرساخت‌های کشور از عوامل موثر بر رشد و توسعه اقتصاد است و سنجه‌ای برای میزان توسعه یافتگی کشور قلمداد می‌شود. با توجه به حجم زیاد پروژه‌های عمرانی، محدودیت‌های مالی، مهمترین چالش این بخش محسوب می‌شود و با وجود تحریم‌ها و تکانه‌های اقتصادی دسترسی و محدودیت های مالی بیشتر شده است.

از سویی دیگر رشد تورم در این سالها سبب شـده کـه عملکرد اعتبارات سرمایه‌ای به قیمت ثابت سیر نزولی را تجربه کند. کاهش جدی ایـن اعتبارات در سال‌های 97 و 98 و ادامه این روند برای سال جاری به واسطه تورم سنگین و رشد سطح عمومی قیمت کالا و خدمات مزید بر علت شده است.

بررسی روند هزینه های بودجه عمومی کشور به خوبی نشان می‌دهد که منابع عمـومی بودجه توان تـامین منابع مالی لازم برای پروژه‌های عمرانی و زیرساختی را ندارد.

با این توضیحات و تفاسیر، بسیاری از کشورهای دنیا به ویژه کشور برزیل از مدل مشارکت عمومی و خصوصی برای اجرای طرح‌های زیرساختی بهره‌ برده‌ و موفق شده که تا 100 میلیارد دلار در مقاطعی منابع غیردولتی جذب کند. بنابراین جلب مشارکت و سرمایه بخش خصوصی در این حوزه ضروری انکارناپذیر است و کشور ما برای رفتن به این سمت و سو از این قاعده مستثنی نیست.

مشارکت عمومی خصوصی چیست؟

مشارکت عمومی خصوصی و اجرای انواع روشهای آن در برخی از کشورها سابقه 100 ساله دارد و از مؤثرترین راهکارهایی است که در اغلب کشورهای جهان جهت رفع مشکل سرمایه گذاری در زیرساختها و بهبود کارایی روش انجام طرحهای عمرانی به کار گرفته شده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در این زمینه گزارش داده است:‌ مشارکت عمومی خصوصی سازوکاری است که بخش عمومی، دولت و سایر نهادهای حکومتی به منظور تأمین خدمات زیرساختی اعم از آب، فاضلاب، برق، گاز، راه، راه آهن، فرودگاه، بنادر، ICT از ظرفیتهای بخش خصوصی اعم از دانش، تجربه، منابع مالی و توان فنی و اجرایی استفاده می‌کند.

اگرچه ادبیات مشارکت عمومی و خصوصی در سالهای اخیر در کشور به طور گسترده در حوزه طرحهای عمرانی مورد استفاده قرار گرفته است، اما قانونگذار از سالیان گذشته به این موضوع در دو حوزه خدمات عمومی و طرحهای عمرانی توجه داشته است و در عرصه عمل دستگاههای اجرایی مبتنی بر ظرفیتهای قانونی ایجاد شده، انواع روشهای مشارکت عمومی خصوصی نظیر برون سپاری، خرید خدمت، اجاره، مشارکت مدنی، واگذاری و... را اجرایی کرده‌اند.

* مشارکت عمومی- خصوصی در ایران چه زمانی کلید خورد؟

در کشور ما وضعیت مشارکت عمومی و خصوصی چه مسیری را طی کرده است؟ سال ۸۸ مسئولان وقت سازمان سرمایه گذاری خارجی تدوین پروژه مشارکت عمومی خصوصی را در کشور کلید زدند و فرایند تهیه پیش نویس با مطالعات تطبیقی که انجام شد تا اواخر سال ۹۱ به طول انجامید.

در همین باره بهروز علیشیری رئیس اسبق سازمان سرمایه گذاری خارجی گفته بود:‌ سال ۸۸ پروژه مشارکت عمومی و خصوصی را کلید زدیم. بهترین کارشناسان که در سطح بین المللی بودند را خواستیم و نظر خواهی کردیم.یک گزارش توجیهی تدوین شد که چرا مشارکت عمومی خصوصی مهم است و این ده کشور چه کرده اند. ساختار حقوقی کار، مقررات کار آنها، نهادهای متولی و سایر ... که اواخر سال ۹۱ به اتمام رسید. سپس لایحه مشارکت عمومی و خصوصی به دولت دهم ارسال شد. اما به دلیل تغییرات کابینه سه تا چهار ماه در دستور کار قرار نگرفت. دولت یازدهم (آقای روحانی) روی کار آمد این لایحه را به رییس جمهور جدید و معاون اول دادیم.اما دیدم داستان متوقف است.

سیر تاریخی تهیه و تدوین این لایحه نشان می دهد پس از ارجاع آن به سازمان برنامه و بودجه در سال 92، در نهایت با چند سال تاخیر نسخه نهایی سال 97 از سوی دولت دوازدهم به مجلس ارسال شد. سپس روال سیر طبیعی بررسی این لایحه با حضور کارشناسان سازمان برنامه و بودجه و مرکز پژوهش‌های مجلس و سایر دستگاه‌ها طی شد تا اینکه با تغییر مدیر و کارشناسان سازمان برنامه و بودجه و تلاقی آن با اواخر عمر کاری مجلس دهم، یعنی اردیبهشت ماه سال 99 اتفاقات غیرعادی شروع شد.

* آغاز اتفاقات غیرعادی در تدوین لایحه مشارکت عمومی- خصوصی

در عین ناباوری، عده‌ای از نمایندگان خواستار استفاده از اصل 85 قانون اساسی برای نهایی شدن لایحه مشارکت عمومی خصوصی شدند. به بدین معنا که بدون قانون گذاری در صحن علنی که با حضور تمامی نمایندگان انجام می‌شود تصویب آن به گروهی یا اعضای کمیسیون داخلی سپرده شود.

سیدابوالفضل موسوی بیوکی نایب رئیس کمیسیون عمران مجلس دهم درباره تدوین لایحه مشارکت عمومی خصوصی توضیح داده بود: به دلیل حجم دستور کارهای صحن علنی مجلس، بررسی این لایحه از دستور خارج شده است، تعدادی از نمایندگان درخواست کردند که با این لایحه بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی رفتار شود و پس از آن، موضوع در صحن علنی اعلام وصول شد.

وی در تعریف و تمجید از این لایحه گفته بود: سیستم این قانون بسیار شفاف است، زیرا هر کسی بخواهد هر اقدامی درباره پروژه‌ها انجام دهد، باید در سامانه ثبت کند و هیچ توافقی خارج سیستم برخط انجام نخواهد شد.گروه ۶ نفره در آن پیش بینی شده که بخش خصوصی را انتخاب و در مورد طرح ها تصمیم گیری می‌کنند.

در روی دیگر سکه بسیاری از دلسوزان،کارشناسان و متخصصین با محور قرار دادن لایحه بر مبنای اصل 85 قانون اساسی مخالف بودند.

در همان ایام یکی از نمایندگان مجلس با اشاره تلاش دولت و برخی نمایندگان برای تصویب یک لایحه پرمساله خارج از روال معمول و اینکه سرنوشت خصوصی سازی در اختیار 6 نفر قرار می‌گیرد، گفته بود: موارد مهمی در این متن مسکوت گذاشته شده و به آیین‌نامه اجرایی احاله شده است که به نظر می‌رسد وظیفه نوشتن آیین‌نامه نیز بر عهده همین گروه کوچک 6 نفره قرار بگیرد و عملا بدون رعایت فرآیند طبیعی و شفاف درباره قانونی که حد و مرز توزیع امکانات و امتیازات طرح‌های عمرانی را تعیین می‌کند و ظرفیت تبدیل شد به یک ماشین بزرگ توزیع رانت را دارد، به طور کامل در ید اختیار این افراد معدود قرار می‌گیرد.

علاوه بر ای اظهارات، احمد توکلی نماینده ادوار مجلس و عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام که مسئولیت رئیس هیأت‌مدیره سازمان دیده‌بان شفافیت و عدالت را برعهده دارد به افشاگری و پشت پرده نواقص و ابهامات پرداخته و علت اینکه عده‌ای دنبال اصل 85 بودند را برملا کرد.

وی در نامه‌ای عنوان کرده بود:‌ به اسم مشارکت عمومی-خصوصی تمامی دارائی های ملت را اعم از مدارس، بیمارستانها، ورزشگاهها، دانشگاهها و ... همه را چه در حال کار یا تکمیل شده یا نیمه کاره را به تاراج بدهند. ساز و کار هم بسیار فساد آفرین است. زیرا تصمیم گیری درباره انتخاب طرح قابل فروش، قیمت گذاری، انتخاب خریدار، شرایط نقد و اقساط به عهده شش نفر است که در عمل وزیر در مرکز و مدیرکل در استانها تصمیم گیر نهایی است. مجلس دهم این خیانت بزرگ تصویب لایحه مشارکت عمومی خصوصی را مرتکب نشود.

* لایحه‌ای که ذینفعان آن را می‌نویسند

به گزارش فارس، موضوع جایی حساس و پیچیده و فساد انگیز است که مشخص می‌شود ذی‌نفعان، با طراحی دقیق تصمیم گیری درباره انتخاب طرح قابل فروش، قیمت گذاری، انتخاب خریدار، شرایط نقد و اقساط به عهده شش نفر گذاشته‌اند. که انتخاب این افراد هم مفسده انگیزه است.

اساسا گروه‌های ذی‌نفع یا ذی‌نفوذ از راه سیاست‌گذاری عمومی کسب منفعت و اهداف فردی و سازمانی خود را دنبال می‌کنند. جلب توجه مسئولان و مقامات به یک مسئله و مجاب کردن آنها در اینکه از اقتدار عمومی باید برای حل آن استفاده شـود کارکرد مهمی است که این گروه‌ها در مسائلی که مستقیم بـر آنها تـأثیر دارد بیشترین انگیـزه و نفع را در پرداختن به این مسائل دارند.

* کارمندانی که لایحه را می‌نویسند و تفسیر آن را هم خودشان می‌فروشند

بررسی و تحقیقات صورت گرفته نشان می‌دهد دو نفر از کارمندان سازمان برنامه و بودجه که با برخی نمایندگان مجلس ارتباط سببی و نسبی دارند، در مقام سیاست‌گذار پازل‌ها و اضلاع لایحه مشارکت عمومی خصوصی را به گونه‌ای طراحی کرده‌اند که به منافع و اهداف خود برسند. یعنی از قانون گذاری در جایگاه ذی نفع (بخش خصوصی) نیز بهره‌مند شوند.

روال کار بدین صورت است که دو کارمند سازمان برنامه و بودجه انجمن توسعه مشارکت عمومی خصوصی را با حضور وزیر اسبق راه و شهرسازی و افراد ذی‌نفوذ دولت و شهرداری تاسیس کرده‌اند. که از این طریق به ارائه مشاوره و اطلاعات طرح‌ها و نظایر آن اقدام کنند.

در حال حاضر بخش مهمی از نقاط عطف لایحه مشارکت عمومی خصوصی مسکوت گذاشته شده و به حدود بیست آیین‌نامه‌ و دستورالعمل و مصوبه دولت حواله شده است. در صورتی که مفاد آن تغییر نکند یا از اصل 85 استفاده شود، تصمیم‌گیری درباره این نقاط عطف عملا از صحن علنی مجلس خارج می‌شود. از آن جایی که این دو کارمندان سازمان برنامه متن لایحه را نوشته‌اند در صورت عدم تغییر مفاد لایحه، به زودی تدوین آیین‌نامه‌ها و مقررات تحت سیطره و نفوذ آنها و انجمن یاد شده قرار می‌گیرد.

* آغاز پیش‌فروش متن آیین‌نامه‌ها؛ فصل جدیدی در فرآیند تفسیر فروشی

قرائن و شواهد نشان می‌دهد، مکاتبات همین کارمندان در پوشش انجمن‌ خودشان برای ‌پیش‌فروش متن آیین‌نامه‌ها به نهادهای بخش خصوصی و دولتی با مبالغ گزاف و تحت عنوان همکاری بخش خصوصی، شروع شده است. به عبارت دیگر برای تدوین آیین نامه از بخش خصوصی پول می‌گیرند و به واسطه جایگاهی که در سازمان برنامه و بودجه دارند آن را تصویب می‌کنند.

علاوه بر این باید توجه داشت، ورود کارمندان دولت به بخش خصوصی به منظور ارائه مشاوره و تدوین مقررات و ضوابط منع قانونی دارد و از سوی مراجع ذی ربط قابل رسیدگی است. با این حال این افراد از طریق سیاست گذاری عمومی به دنبال جایگاهی مادام العمر هستند که بتوانند با تدوین ضوابط و مقررات و تفسیر فروشی، منافع خود را از کنار سرمایه گذار و ذی‌نفعان پروژه‌ها دنبال کنند.

از سویی دیگر همین افراد و تیمشان برای ورود به انواع مباحث حل اختلاف و داوری تلاش می‌کنند. با این طراحی، اضلاع پازل این گروه ذی‌نفع که در جایگاه سیاست گذار و بخش خصوصی حضور دارد، با رسیدن به جایگاه ناظر و حل اختلاف تکمیل می‌شود. به تعبیری رانت، نفوذ و فساد به طور سیستماتیک در نظام تقنینی و اجرایی نهادینه می‌شود.

به گزارش فارس، اکنون بسیاری از کارشناسان اقتصادی و فنی کشور منتظر نحوه‌ عمل مجلس انقلابی در مدیریت انحرافات تعبیه شده در احکام این لایحه است.

آیا موارد مهم مسکوت و مغفول در این لایحه و احاله شده به آیین‌نامه اجرایی که نوشتن آنها کلا در اختیار گروه 6 نفره با ظاهر عمومی، خصوصی و علمی قرار گرفته‌ است، در این مجلس شفاف و اصلاح خواهد شد؟ و اینکه مجلس از تبدیل روش مشارکت عمومی خصوصی و قانون آن، به ماشین بزرگ توزیع رانت و سپردن آن ماشین به این افراد معدود، جلوگیری خواهد کرد؟
منبع: فارس